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2017年度中国城市PPP发展环境指数

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PPP模式(Public-Private Partnership, 公私伙伴关系,国内称为“政府和社会资本合作”)是企业及社会力量参与基础设施和公共服务领域的一种创新模式,是供给侧结构性改革在公共产品供给领域的具体体现。引入PPP模式,一方面将有助于激发各类市场和社会主体参与公共产品供给的积极性,解决公共投入不足的问题,缓解公共产品领域的供需矛盾;另一方面也有助于在公共产品和服务领域引入竞争机制和企业的运营管理经验,提高公共产品的供给效率和水平。
近年来尤其是2014年以来,党中央国务院高度重视PPP模式的应用和推广,将其作为创新公共服务供给机制、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措。国家有关部委和地方各级政府也大力推广PPP模式,推进PPP项目落地,尤其是在交通基础设施、污水处理、能源供应、环境保护等领域取得了较为明显的成效。截至2016年12月末,根据财政部PPP中心统计数据显示,全国入库项目1.1万个,投资额13.5万亿元,其中,已签约落地的1,351个,投资额2.2万亿元。但同时也要看到,我国PPP模式的推广应用还面临一系列挑战,包括PPP认识不统一、伪PPP项目过多、重融资轻运营、民企参与不积极、政府能力建设滞后等,根本原因在于PPP的发展环境还不够健全,在一定程度上制约了PPP事业的可持续发展。
为科学、客观地评估中国城市PPP发展环境,清华PPP研究中心自2016年下半年组织专门力量,针对中国城市PPP发展环境开展研究,历经理论模型研究、指标体系构建、数据收集整理、指数计算合成等环节,并多次召开专家论证会,最终从政府治理、财政保障、营商环境和发展需求等四个维度构建了中国PPP发展环境评价体系(包括33个指标),并以289个地级及以上城市为对象,编制完成了“2017年中国城市PPP发展环境指数”,现予以正式发布。清华PPP研究中心希望该指数的发布,能够为各级政府、社会资本和中介服务机构等提供参考,更好地引导PPP项目的投资、建设和运营,促进PPP事业的可持续发展。
PPP发展环境:内涵和评价框架
PPP发展环境是指伴随PPP项目全生命周期(包括从设计、建设、运营、移交等各个环节)发展的各种条件和因素的综合,包括影响PPP项目的社会因素、经济因素、政治因素和法律因素等方面,也是一个国家或地区综合竞争力的重要体现。这些因素能综合地反映一个国家或地区是否适合、从多大程度上适合以PPP模式进行基础设施和公共服务的投资、建设和运营,能够为政府及社会资本方进行PPP模式决策提供参考,同时为各地政府完善PPP发展环境提供指引。
通过系统研究国内外前沿文献、梳理我国PPP相关政策文件、剖析国内外PPP典型案例、组织专家论证会等等方法,课题组构建了中国城市PPP发展环境概念框架,包括四个关键维度:政府治理、财政保障、营商环境、发展需求,每个维度由3-5个子维度来刻画,如图1所示。

图1 中国城市PPP发展环境指数评价框架
政府治理主要反映了政府能力和政府信誉。良好的政府治理水平有助于构建良好的政社合作关系,提升社会资本方对政府合作方的信赖,增强社会资本方以PPP模式投资、建设和运营当地基础设施和公共服务项目的信心。此外,具备PPP项目实施和管理经验的地方政府,能够更有效地推进PPP项目。
 
财政保障主要衡量地方政府财政能力和健康程度。许多PPP项目都需要地方财政的支持,地方财政本身的健康程度影响着PPP项目的可持续发展。本研究通过财政汲取能力、财政自给率和地方债务水平来衡量地方政府的财政保障能力。
营商环境主要反映一个地方的经济社会发展水平、制度环境、开放程度和基础设施水平,是支撑社会投资及PPP项目建设运营的软件和硬件环境。良好的制度环境有助于为PPP项目形成持续、稳定的发展预期。
发展需求主要反映一个地方在基础设施和公共服务等公共产品上的需求缺口,以及地方政府采用PPP模式提供这些公共产品的意愿,反映了PPP发展的客观需求和主管需要。发展需求越大,预示着更加广阔的市场空间和更大的投资机会。
指标和编制方法
考虑到数据的权威性、可获得性和可比性,本轮指数编制所选取的指标均为官方统计年鉴或其他权威机构发布的数据,以提高指标编制的透明度和公信力。不过,受数据可获得性的限制,对于某些难以找到准确指标来衡量的维度或子维度,我们遴选了部分替代指标或近似指标来代替;对于某些缺乏地市级数据的指标,我们使用了省级数据代替。在反复研究、论证、测算和比较的基础上,总计遴选了33个指标,如表1所示。


表1 PPP发展指数指标体系表
由于各项指标数据的量纲不同,本研究借鉴了IMD、WEF等国际知名指数编制机构的方法:
(1)采用Z-score 标准化方法对所有原始指标进行无量纲化和标准化处理;
(2)同一层级指标原则上采用等权重法进行加权;
(3)PPP指数和4个分项指数的计算均采用以下公式,还原到40-100分,其中表现最好的为100分,最差的为40分,公式如下: