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园林行业PPP现状及未来应用分析

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随着城市化进程的加快和人们对城市生活质量要求的提高,全球范围内的园林绿化行业得到了快速的发展。同时,营建园林、绿化、景观是消除人类快速发展带来的诸多现代城市弊病而寻找改革的最佳良方。自欧洲多国将绿地系统引入到城市的总体规划以来,西方公园绿地已经发展了近百年,园林绿化在改善城市环境方面起到了十分重要的作用,从而扭转了“近代城市”拥挤、杂乱、污染的形象。
中国是“世界园林之母”有着3000多年的造园与发展史。中国园林本着“源于自然,高于自然”的造园思想,在园林布局中将建筑、山水、植物融为一体,把自然美与人工美相结合,追求“虽由人作,宛自天开”的艺术境界,是自然山水式园林的突出代表。改革开放后,随着经济社会的飞速发展、城市化进程的不断推进和对外交流的日益密切,现代化的城市园林绿化行业在我国也得到了长足的发展。
改革开放以来,我国城市化水平不断提高。1990年我国城市化水平为26.4%,2016年全国城镇化率已达到57.35%,城镇人口为7.93亿。我国的城市化水平在这20多年间几乎以每年1个百点的速度增长。受益于城市化推进过程中城市绿化配套建设需求的增加和社会发展过程中人们对城市环境改善需求的日益增强,以及政府对城市绿化建设重视程度的不断提升,绿化建设投资的持续加大(图1),我国市政园林市场不断地壮大,我国城市绿地面积和绿化覆盖率稳步提高(图2)。但是与中等收入国家及高收入国家的城市化水平相比,我国的城市化水平仍然较低。

(图1)

(图2)
随着我国居民收入的增加,城市化水平将继续提高。城市化直接推动了城市建成区的扩张,2006年到2015年城市建成区面积从33,659.8平方公里增长到52,102.3平方公里,年平均增速为4.97%。城市建成区的扩张直接推动了城市市政公用设施的建设,2006年到2015年,城市市政公用设施固定资产投资完成额从5,765.1亿元增加到16,204.4亿元,年平均增长率达12.17%,占同期GDP比重在2.39%~2.67%之间。园林绿化作为城市基础公用设施的一部分,其投资额增长速度比城市市政公用设施投资总额的增长速度还快,从2006年429.00亿元到2015年的1,594.7亿元,年平均增长率达15.71%;其投资额占城市市政公用设施固定资产投资的比重也稳定上升,从2006年的7.44%到2015年的9.84%。城市建成区绿化覆盖率也从2006年的35.11%增长到2015年的40.12%。人均绿地面积也从2006年的8.3平米增长到2015年的13.35平米。(图3)

(图3)
城市园林绿化是国家生态文明建设的核心内容之一,是实现美丽中国和中国梦的重要路径。但目前我国经济正处于保稳调整期、地方政府财政也面临着重重困难。城市园林绿化若仅靠政府投资建设的方式已经不能满足新型城镇化建设与生态文明建设的需要。为此,国家在园林绿化领域积极推行PPP模式,以期解决园林绿化的投融资、建设与运营问题,缓解财政资金压力的同时,加快改善生态环境,并通过长期合作机制解决大量社会就业等问题,对城市可持续发展具有很强的社会意义。
一、城市园林领域PPP模式的应用情况
PPP模式有三大显著特征:伙伴关系、利益共享、风险共担。运用到城市园林上,利用PPP模式,将使社会资本投入到城市园林的建设、运营。对于中国城市园林产业来说,引入PPP模式不仅缓解了政府的财政压力,更是中国城市园林发展史上的一次历史性变革。
PPP模式是根据城市园林公共产品的经济特点,将其公益性与营利性区分开来并进行量化研究,由政府负责公益性部分的回购和养管运营的购买服务,同时承担在此过程中政策变更的风险,通过政策制度的安排解决部分外部性问题。同时利用城市园林交互性好的特点设置营利性内容吸引多元化的社会投资,由社会投资者负责经营和承担与之对应的风险,通过建设前的竞争招标机制,建设后科学合理的风险分担和利益共享机制、规范的监管标准和规则,实现政资分开、政企分开。因此,PPP模式其表象是在城市园林行业吸引社会资金,实质上是为了推动建立科学新型的政企关系,是为了解决城市园林行业中存在的体制机制问题,培育和建立一个科学合理的制度基础。
在稳增长和降低地方政府债务压力的背景下,PPP作为投融资创新模式自14年底以来得到国家的大力支持,地方政府也积极申报。截至2017年4月末,全部入库项目11784个,总投资额14.44万亿元。根据图中所示泛园林PPP项目已达到项目总量的半数及以上,仅以最直接的 “公园”、“园林”和“植物园”作为搜索词库中项目就达到355个(图4)。入库项目正在加速落地,落地率稳步提升(表1)。

(图4)
表1 全国园林落地PPP项目(部分)
序号 PPP项目名称 投资金额
(亿元) 项目年限
(年) 合作模式 中标企业
1 吉林省松原市城区园林绿化项目 5.5 10 BOT 中邦园林
2 大同文瀛湖生态公园PPP项目 12 30 TOT 东方园林
3 杭州市萧山钱江世纪城沿江公园PPP项目 16.57 10 BOT 中国城建开发有限公司与中城建第六工程局集团有限公司、江苏东珠景观股份有限公司联合体
4 南太湖一体化之太湖图影湿地公园景区开发PPP项目 29.5 10 BOT 中国邮政储蓄银行股份有限公司
5 山东省济宁市汶上县莲花湖湿地公园及泉河河道治理项目 3.46 30 TOT+BOT 江苏姜堰市政建设工程有限公司
6 禹州市神垕老街改造、文化公园建设和肖河综合治理PPP项目 5 12 其他 上海博大园林建设发展有限公司
7 资阳市凤岭公园改建项目及沱江西岸(沱一桥至沱四桥段)滨江景观带PPP项目 3.5 10 ROT 中国建筑第五工程局有限公司、上海宏信基础设施投资有限公司(联合体)
8 太原植物园一期工程PPP项目 23.55 14 BOT 上海博大园林建设发展有限公司、上海绿地建设(集团)有限公司、绿地城市投资集团有限公司联合体

二、现阶段园林PPP的特点及问题
1、PPP模式改变了原有城市园林的模式,更是BT模式的一种巨大进步;目前众多的园林PPP项目吸引了企业探索相关多元业务,从而改善自身业务结构和现金流,实现华丽转身。PPP模式作为一种公共项目融资方式,有利于缓解财政压力、控制政府债务和分解财政风险;作为一种项目管理方式,有利于降低项目全生命周期成本、提高公共服务质量;作为一种社会治理模式,有利于转变政府职能、改善社会治理、实现多元主体的协同治理;但我们也应注意到目前我国许多地方政府片面强调PPP的融资功能,忽视其作为项目管理模式和社会治理模式所带来的其他优势。
2、PPP项目的爆发园林最为受益,首先园林行业是少数行业内无大型央企参与竞争基建细分子行业之一;其次园林行业是盈利能力最强的基建细分子行业;同时园林公司在环保、旅游、生态治理等领域有着天然的契合性,众多企业已经开始布局相关领域,必将加大PPP订单增速;最后园林行业工期较短,业绩释放较快更加促进园林PPP的发展。但从以往国内外采用PPP模式的成功项目来分析,绝大多数是带有经营性的城市基础设施建设类型项目(如垃圾处理、收费公路、污水处理等),很少涉及非经营性项目领域,而城市园林建设行业的项目以非经营性的市政和公益景观为主,无收费机制,没有资金流入,如城市道路及公共绿地等设施系统。就是目前落地进入执行阶段的PPP项目也大多使用政府付费或可行性缺口补助。
3、园林类PPP项目投资额度动则上亿甚至几十亿,这就要求参与企业有充足的资金和融资途径。但是除了短期信贷以外,其他融资渠道对民营企业的开放度很低。民营企业相对于国有企业的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、担保难、成本高,远远满足不了各类民营企业融资的需求。另外,尽管民营企业的投资权益保护环境已经取得了很大的进步,但是“谁投资、谁经营、谁占有、谁支配、谁收益”这一投资原则,仍然难以得到很好的贯彻执行。民营企业的投资收益权易受侵犯,投资经营契约的履行较为艰难,投资所有权的安全性、完整性和独立性缺乏保障。
三、未来园林行业PPP模式的应用分析
PPP模式作为日后主导市场的新型投资经营管理模式,将市场机制有效地引入基础设施建设领域,使公共部门与私营部门在建设中互利双赢和优势互补,从而实现两者在公共建设中参与程度的帕累托最优,在实际园林项目建设中,由于PPP项目各参与主体之间的关系并不是合理的伙伴关系,其可持续性实现的根本取决于利益主体之间形成的合作状态,所以必须以公共部门为核心主体,结合PPP模式的运作机理,充分发挥各参与方在PPP项目中的职能,开辟一个与其相适应的可持续性实现途径,才能更好地在未来市场上生存"。
1、 合理选择运作模式
目前入库的园林类PPP项目,大多使用BOT模式,多地政府也把园林类项目单纯的看做是基础设施类建设项目,更多的是利用社会资本方的资金推进项目的实施,然而,PPP的根本目的不是解决融资,而是提供优质高效的公共服务。如何优质、如何高效、由谁来提供,这都是PPP的重大问题,归根到底,公共服务是最终由项目的设计者、建设者和运营者来提供,就是由专业的技术力量来承担。这就需要政府方改变之前的招录程序,在完成项目的前期评审,并建立服务绩效指标要求之后,经过一个较短的资格预审程序,接下来就让入围的社会资本自报实施方案,其中最重要的是技术与设计方案,而不是业主方自行完成设计、选择技术路线,最后抛给社会资本进行按图操作。这样的流程,就会充分体现社会资本和企业的核心竞争力,让社会资本有充足的施展空间,发挥自己的特色和设置盈利性内容,从本源上促动社会资本方加强运营提高公共服务质量,同时减轻政府还款压力。
2、 充分做好PPP项目风险评估和控制
PPP模式项目整个周期包含识别-准备-采购-融资-建设-运营-移交,经历阶段较多所处时间较长且动态变化,使风险分配是一个贯穿项目周期的动态过程。这就要求园林企业在与政府部门进行PPP项目合作谈判前,应充分分析PPP项目的风险及自身的风险承担能力,寻求最佳的合作模式及风险分配模式。在谈判前预先辨识合同拟订条款中的潜在风险以及可能造成的不利后果,并在合同正式谈判阶段力争对不合理合同条款或权责不对等合同条款进行有效修订,对社会投资商自留风险进行有针对性地防范。另一方面,社会投资商应充分考察谈判项目利益相关各方的资产及信用水平,预先防范各方履约风险,同时预留一定金额的企业风险费用,用以防备在突发产生紧急状况时使用。